Party government als Instrument der Analyse von Volksentscheidungen

«Party Government» ist ein zentrales Konzept der Politikwissenschaft, um den effektiven Stellenwert der politischen Parteien in einer Demokratie zu messen. Ausgangspunkt ist die Stärke der Parteien bei den letzten Parlamentswahlen, denn sie verteilt die staatliche Macht. Parteienherrschaft meint, dass die parlamentarische Repräsentation auch die Vertretung von Parteien in anderen Bereichen regelt.

Zu den interessanten neuen Fragestellungen des längst bekannten Konzepts gehört die Anwendungen auf Entscheidungen in der direkten Demokratie. Eike-Christian Hornig hat mit seiner Dissertation dazu einen wichtigen Beitrag geliefert.
Vergangene Woche hat der deutsche Politikwissenschafter, der neuerdings Senior Research Fellow am Lichtenstein-Institut ist, seine weiterentwickelten Ueberlegungen in meinem Forschungsseminar am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern vorgestellt und gemeinsam mit den Master-Studierenden diskutiert.

Die Ergebnisse für die die Schweiz
Hornigs Ausgangspunkt waren die zahlreichen Forschungsbeiträge aus der Schweiz, welche etwa die Bedeutung der Parteiparolen betonen. Das macht den Ansatz plausibel. Zudem argumentiert er nicht mikroanalytisch wie Umfragen. Vielmehr ist er makroanalytisch ausgerichtet. Das macht die Anwendung einfacher.
Untersuchungen in zahlreichen Ländern mit direktdemokratischen Verfahren belegen den Wert des Konzepts gerade für die Schweiz. Die Werte für die Uebereinstimmung von Abstimmungs- und Wahlergebnissen sind überdurchschnittlich hoch und bewegen sich durchwegs in der Spitzengruppe. Nachweislich ist die Kongruenz über die Zeit sogar gestiegen.
Forscher Hornig zog im Seminar folgenden Schluss: Bei Verfassungsabstimmungen funktioniert das Konzept gut, sein Nutzen ist ok. Bei Gesetzesreferenden ist das etwas weniger der Fall.

Der Gegensatz zum common sense
Hornigs Befunde stehen im Gegensatz zu mehr intuitiven Diagnosen vor allem in den Massenmedien. Demnach ist die Steuerungskraft der Parteien bei Volksentscheidungen am Sinken. Wenn sich das empirisch widerlegt ist, stellt sich automatisch die Frage, ob sich die Parteien nach der vermuteten Mehrheit oder ihrer programmatischen Position richten.
Selbst wenn es Beispiele für politischen Opportunismus der Parteien gibt, verallgemeinerungsfähig ist die Annahme nach Hornig nicht. Hauptgrund dafür ist, dass mit der Polarisierung die Positionierung der Parteien von den Polen her in den vergangenen Jahrzehnten eindeutiger geworden ist, allenfalls im Zentrum etwas weniger klar ausfällt.
Parteienherrschaft existiert auch in der Schweiz; Volksabstimmungen führen nicht zu ihrem Ende.
Meine Ergänzung
Aus meiner Erfahrung muss man insbesondere das Regierungsvertrauen als weitere erklärende Variable hinzunehmen. Ist es hoch, funktioniert «party government» besser, ist sie tief, wenig. Das ist namentlich bei Gesetzesreferenden der Fall. Es hat damit zu tun, dass in solchen Momenten mediale Stimmungen, politische oder soziale Bewegungen zum Tragen kommen, welche die Steuerungskraft der Parteien rasch relativieren können.
Typische Beispiel dafür waren die jüngeren Volksabstimmungen über die eID, die Kinderabzüge oder die das Jagdgesetz. Jedes Mal war die von links Opposition in der Volksabstimmung stärker als der Wählenden-Anteil der Parteien mit Nein-Parolen. Bei den Verfassungsabstimmungen kann man auch das Verhüllungsverbot beiziehen, denn da ergab sich, wenn auch von rechts, der gleiche Mechanismus.
Auffällig ist dabei, dass die jüngsten Beispiele für eine gegenwärtig etwas verminderte Parteienherrschaft in der Schweiz alle in die Zeit der Corona-Bewältigung fallen. Denn da ist die Unzufriedenheit mit der Regierungspolitik mindestens phasenweise erhöht gewesen, und die Zahl der namentlich zivilgesellschaftlichen Bewegung aus der (asusserinstitutionellen) Opposition heraus ist offensichtlich gestiegen. Das gilt wohl auch für die anstehenden Abstimmungen!

Was die Tools zur Vorhersage der eidg. Abstimmungen vom 28. Nov. 2021 vorhersagen

Nun liegen die ersten Umfrageergebnisse aus beiden regelmässig betriebenen Serien für die Volksentscheidungen vom 28. November 2021 vor. Zusammen mit anderen Tools zum Ausgang von Volksabstimmungen lassen sie eine konsolidierte Einschätzung zu.

Demnach ist das Nein zur JustizInitiative «fast sicher», ein Ja zum Covid19Gesetz «wahrscheinlich» und eine Zustimmung zur Pflegeinitiative «eher wahrscheinlich».
Uneinheitlich fallen die Bewertungen nur bei der Pflegeinitiative aus. Die Prognosen sind alle im Nein, die Umfragen und die Wettbörse im Ja. Die Zweiteilung ist typisch für Abstimmungen, bei denen es einen klaren Unterschied gibt zwischen der Willensbildung im Parlament und der Meinungsbildung unter den Stimmwilligen.
Das ist auch hier der Fall, denn im Parlament war man sich mehrheitlich einig, Arbeitsbedingungen einer Branche nicht in der Verfassung zu regeln und entschied sich für einen Gegenvorschlag, der bei der Ausbildung ansetzt. Diese Einschränkung spielt in der Stimmberechtigten Bevölkerung fast keine Rolle. Vielmehr geht es darum, die Branche, die unentbehrlich sei, zu stützen.
Der Wandel im Abstimmungskampf zeichnete sich bei der Parolenfassung des politischen Zentrums ab. Die GLP ist dafür, auch wenn sie im Parlament dagegen war. Die Mitte ist gespalten, obwohl sie im Parlament Nein sagte.
Beim Covid19Gesetz sind alle Tools nahe bei einem Unentschieden, aber alle Verhältnisse liegen über 50. Das gilt weitgehend auf für die Justiz-Initiative, aber umgekehrt. Kein Tool weist eine klare Mehrheit dafür aus.
Noch fehlen eigentliche Analysen des Abstimmungskampfes, wie er in den Medien resp. werberisch betrieben wird. Erst das wird dann ein Gesamtbild ergeben.
Zudem wissen wir, dass die Umfragen nicht stabil sein müssen, ebensowenig wie die Wettbörse. Deshalb bleibt Vorsicht zu den Abstimmungsausgängen angesagt.

Ausgangslage für die eidg. Abstimmungen vom 28. Nov. 21 nach erster Umfragen teilweise neu bewertet

Heute ist die erste Umfrage zu den eidg. Abstimmungen vom 28. November 2021 erschienen. Demnach geniesst die Pflegeinitiative eine sehr hohe Anfangsunterstützung von 82 zu 11. Das Covid19-Gesetz hat ebenfalls eine mehrheitliche Unterstützung von 65 zu 35. Mit 48 zu 33 wäre die teilnahmewillige Bürgerschaft bei der Justiz-Initiative unentschieden. Was heisst das für die Chancen am 28. November 2021 angenommen zu werden?


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Ungleiche Stände der Meinungsbildung
Die aktuellen Messwerte sind keine direkten Prognosen. Die Meinungsbildung ist teilweise erst angelaufen. Das gilt am meisten für die Justiz-Initiative, am wenigsten für das Covid19-Gesetz.
Letzteres überrascht nicht. Ueber eine ältere Version des gleichen Gesetzes befand die Schweiz schon am 13. Juni 2021; 60 Prozent waren vor drei Monaten dafür. Auch die Unschlüssigkeit gegenüber der Justiz-Initiative fällt nicht vom Himmel. Das Thema wurde weitgehend in ausserparlamentarischen Kreisen lanciert und diskutiert. Das Parlament hat es abgelehnt, und es findet auch in den Massenmedien eine nur geringe Resonanz.

Hoch für die Pflege-Initiative
Bemerkenswert ist das Umfrage-Ergebnis zur Pflegeinitiative. Bundesrat und Parlament lehnten die Volksinitiative des Berufsverbandes der Pflegenden ab. Sie begnügten sich mit einem indirekten Gegenvorschlag, der sich auf Verbesserungen bei der Ausbildung konzentriert, arbeitsrechtliche Massnahmen aber ausschliesst. Das Unterstützungsprofil im Nationalrat war klassisch für eine Volksinitiative von links. SP und Grüne waren dafür, die Rechte und das Zentrum dagegen.
Bei der Parolenfassung kündigt sich allerdings eine Wende an. DieMitte verzichtete auf eine Abstimmungsempfehlung, obwohl sie im Parlament dagegen gestimmt hatte. Ihre Jungpartei stellte sich demonstrativ auf die Ja-Seite. Nun überlegte es sich auch die GLP, die Volksinitiative zu unterstützen. Und bei der SVP ist eine grosse kantonale Jungpartei dafür. Klar im im Nein ist nur die FDP.
Die Umfrage befördert nicht nur eine starke Zustimmungsbereitschaft zu Tage. Sie zeigt auch, dass es keine einzige untersuchten Merkmalsgruppe gibt, die mehrheitlich im Nein steht. Das gilt für alle Parteianhängerschaften wie auch für alle Gesellschaftsgruppen. Eine so einheitliche Ausgangslage ist ausgesprochen selten. Sie spricht für einen hohen Präkonsens zur Volksinitiative ausserhalb der Behörden.
Hauptgrund ist gemäss Umfrage, dass die Missstände in der Pflege bekannt sind und ihre Probleme sich mit der Corona-Krise verschärft haben. Diese Grundbotschaft der Initiative ist auch ohne grossen Abstimmungskampf breit angekommen. Das gilt auch für das zweitwichtigste Argument, denn mit der gesellschaftlichen Alterung steigt der Bedarf an Pflege dauerhaft an.
Doch kann nicht ausgeschlossen werden, dass es zu einem negativen Trend in der Meinungsbildung erst noch kommt. Es wäre der Normalfall bei einer Initiative. Dafür bräuchte es aber, ausgehend vom ablehnenden Bundesrat auch die Kantone und die Krankenkassen in einer gut sichtbaren Nein-Front.

Covid19-Gesetz mit Ja-Vorsprung
Gross ist das Interesse am weiteren Verlauf der Meinungsbildung zum Covid19-Gesetz. Dabei startet die Ja-Seite mit einem Vorsprung, und sie kann auf eine fortgeschrittene Meinungsbildung zählen.
Die Gründe dafür sich zudem einfach nachvollziehbar: Die Schweiz muss sich auf den Winter als mögliches Einfallstor für eine weitere Welle wappnen, und ein Nein würde Härtefallentschädigungen namentlich der Kulturschaffenden kappen.
Allerdings ist bis jetzt die Opposition aktiver gewesen. Und sie hat noch einiges vor. Sie stützt sich zunächst auf eine zivilgesellschaftliche Protestbewegung, die mittels Demonstrationen mobilisiert, wenn auch polarisiert. Sie kann zudem auf die SVP zählen. Und neuerdings gesellt sich auch ein Komitee mit anarchistischem Einschlag gegen die Vorlage.
Die Umfrage zeigt hier, dass die Parteiwählerschaften mehrheitlich den Parolen folgen. Dabei wirkt die SVP gesellschaftlich etwas isoliert.

Tief für die Justiz-Initiative
Deutlich schlechter ist die Ausgangslage für Justizinitiative. Die Gegnerschaft kann auf die Behörden und Parteien zählen. Die Befürwortung in der Ausgangslage eine knapp mehrheitsfähige Zustimmung bei den Wählenden Mitte/Links und im italienischsprachigen Landesteil. Beides könnte mit der Intensivierung der Kampagne zurückgehen.
Argumentative stehen sich Erwägungen zu den Parteien gegenüber. Akzeptierteste Botschaft der Nein-Seite ist aber, dass das Losverfahren keine Garantie gibt, dass die besten Kandidierenden ausgewählt werden.

Der Vergleich mit anderen Tools
Die Umfrage bestätigt unsere Annahmen zum Ausgang der eidg. Abstimmungen vom 28. November 2021 weitgehend. Ein Ja zum Covid19-Gesetz ist ohne Ueberraschung im Abstimmungskampf gut möglich, ein Nein zur Justizinitiative eigentlich sicher.
Neu ist unsere Einschätzung bei der Pflegeinitiative. Da zeigt sich, dass der parlamentarische und zivilgesellschaftliche Diskurs deutlich von einander abweichen. Genau dies dürfte den Abstimmungsausgang bestimmen könnte. Die Umpositionierung der zentrumsnahen Parteien im Abstimmungskampf ist ein Zeichen in diese Richtung.

Zwischenbilanz: Was uns bei den nächsten eidg. Abstimmung erwartet.

Die Voranalyse der Vorlagen sind gemacht, und die ersten Modellrechnungen zum Abstimmungsausgang liegen vor. Die Umfragen zu den eidg. Volksabstimmungen können kommen.

Die Details zu den drei Vorlagen, über die wir am 28. Nov. 2021 abstimmen, habe ich in den letzten drei Tagen auf diesem Blog beschrieben. Hier noch die Uebersicht.
Die Tabelle zeigt, dass man primär mit Normalausgängen rechnen kann: Behördenvorlagen werden angenommen, Volksinitiativen abgelehnt.
Trifft es tatsächlich ein, würde das die Bilanz bestätigten, die man auch nach dem letzten Abstimmungswochenende gezogen hatte. Anders als zwischen September 2020 und März 2021 setzen sich die Positionen von Bundesrat und Parlament resp. des Zentrumslagers wieder durch. Die Disruption, namentlich durch die zweite Corona-Welle ausgelöst, wäre damit überwunden. Begonnen hatte sie im Sommer/Herbst mit einer Links-Tendenz, die jedoch 2021 durch eine Entwicklung nach rechts kompensiert wurde. Zwischenzeitlich wären wir wieder eingemittet. Trendsetter wären im Wesentlichen die Mitte, die FDP und die GLP. Bei der Mitte besteht aber Unsicherheit, da sie die Pflegeinitiative nur im Parlament ablehnte, das Präsidium jedoch Stimmfreigabe beschloss. Als Variante offen lassen muss man wenigstens für den Moment, dass die Pflegeinitiative angenommen werden könnte. Dann hätte wir wieder eine leichte Entwicklung nach links. Doch ist es noch nicht soweit.

Covid19Gesetz: Die Opposition rüstet nochmals auf

Am 28. November 2021 stimmt die Schweiz unter anderem über das Covid-19-Gesetz ab. Unsere These: Die Vorlage wird angenommen, wenn auch eher knapp.

Der Gegenstand
Die Corona-Pandemie verlangte vom Bundesrat rasches und weitreichendes Handeln zum Schutz von Menschen und Unternehmen. Das Parlament hat dazu im September 2020 das spezifische Covid-19-Gesetz verabschiedet. Am 28. November 2021 wird ein Teil des Gesetzes zur Abstimmung vorgelegt, nachdem ein weiteres Referendum zustande gekommen ist. Es geht dabei um die Anpassungen, die das Parlament im März 2021 beschlossen hat. Sie betreffen die wirtschaftliche Hilfe für Branchen und weitere Unterstützungslücken. Sie liefern auch die gesetzliche Grundlage für das Covid-19-Zertifikat für Genesene, Geimpfte und Getestete.

Das Referendum
Drei Komitees haben Unterschriften gegen das revidierte Covid-19-Gesetz vom 21. März 2021 gesammelt. Namentlich waren dies der Verein «Freunde der Verfassung», das «Netzwerk Impfentscheid» und das «Aktionsbündnis Urkantone»”, unterstützt durch die Junge SVP.
Eingereicht wurden rund 180’000 Unterschriften, die meisten davon nicht beglaubigt. Von insgesamt 75’336 berücksichtigen Unterschriften sind 74’469 gültig. Damit ist das Referendum zustande gekommen.

Die Standpunkte
Das Covid-19-Gesetz erlaubt es gemäss Bundesrat und Parlament, Menschen und Unternehmen besser zu schützen. Die Anpassungen vom März 2021 weiten die wichtige wirtschaftliche Hilfe aus und schliessen Unterstützungslücken. Das Covid-19-Zertifikat vereinfacht Auslandreisen und ermöglicht die Durchführung bestimmter Veranstaltungen.
Für das Komitee ist die Gesetzesänderung vom März 2021 unnötig und extrem. Zum Schutz vor Covid-19 oder anderen Krankheiten genügen ihres Erachtens die bestehenden Gesetze. Nach Ansicht der Komitees führt die Gesetzesänderung auch zu einer Spaltung der Schweiz und zu einer massiven Überwachung von allen.
Bei einem Nein gilt das Covid-19-Zertifikat bis am 19. März 2022 weiter. Erst dann läuft die einjährige gesetzliche Grundlage aus. Die Gegner:innen argumentieren, bei einem Nein könne das Parlament umgehend ein neues Gesetz für das Ausland erarbeiten, das Zertifikat im Inland aber fallenlassen.

Die Akzeptanz des Covid19-Regimes
Umfragen zeigen regelmässig, dass eine Mehrheit hinter dem Vorgehen des Bundes steht. Je eine Minderheit möchte ein strengeres Vorgehen respektive ein lockereres. Letzteres ist das Hauptpotenzial für die Gegner:innen. Die Schätzungen dazu sind verschieden, je nachdem welche Massnahme im Zentrum steht. Die Anteile schwanken von rund 25 bis rund 50 Prozent. Aktuell sind 63 Prozent dafür, dass Corona-Tests selber bezahlt werden müssen. Die erklärte Gegnerschaft umfasst 35 Prozent.
Die Impfquote wird im Behördenlager als zentrale Voraussetzung der Unterstützung des Covid-19-Gesetzes angesehen. Momentan liegt sie bei 58 Prozent für zwei und 63 Prozent für eine Spritze. Angenommen wird, dass die Impfung eine zentrale Voraussetzung dafür ist, dass die vierte Welle deutlich schwächer als etwa die zweite ausgefallen ist.
Die gleiche Studie zeigte, dass die wahrgenommene Akzeptanz geringer ist. Sie führt das auf eine eher negatives Kampagnen-Klimas zurück.

Die Referenzabstimmung
Die erste Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz vom 13. Juni 2021 endete mit einem Ja-Stimmenanteil von 60 Prozent. Obwohl nicht nötig, waren 18 Kantonsstimmen dafür, nur 5 dagegen (AI, AR, GL, ZG, UR, SZ, OW, NW).
Die Nachanalyse legte vor allem politische Einstellungen als massgebliche Gründe nahe. Die Ja- und Nein-Seite unterschieden sich namentlich hinsichtlich des Behördenvertrauens (BAG, mehrheitlich positiv), des Regierungsvertrauens (Bundesrat, mehrheitlich positiv) und beschränkt des Vertrauens in die Opponenten (FdV, mehrheitlich negativ). Hinzu kam die Parteienbindung (mehrheitliche Ablehnung bei Wählenden der SVP und kleiner Parteien). Gesellschaftlich resultierte eine Teilung entlang des Alters mit gegensätzlichen Mehrheiten bei U40 (Ablehnung) und Ue40 (Zustimmung).
Begründet wurde das Ja mit der Notwendigkeit geordneter Massnahmen respektive der Unterstützung notleidender Branchen. Die Gegenseite befürchtete, die Massnahmen würden für Zwecke ausserhalb der Covid-19-Bekämpfung verwendet.
Vorbefragungen zeigten zudem eine Erosion der Zustimmungsbereitschaft im Abstimmungskampf. Das war nicht der normale Verlauf bei einer Behördenvorlage. Es entspricht dem, den man bei einem themen-skeptischem Publikum findet. Es zeigten sich Wirkungen der Nein-Kampagne. Sie lösten den Nein-Trend aus mit 17 Prozentpunkten Abnahme im Ja aus.

Der neue Abstimmungskampf
Die neue Volksabstimmung findet zusammen mit zwei Entscheidungen zu Volksinitiativen statt. Voraussichtlich wird die Covid-19-Entscheidung im Zentrum stehen. Dafür spricht die Grosswetterlage und die Erwartungshaltung, es werde knapp.
Bund und Kantone treten gemeinsam für das Gesetz auf. Parolen der Parteien liegen erst beschränkt vor: Dafür sind die FDP, die Mitte, die GPS und die EVP. Erwartet wird zudem ein Ja von der SP. Dagegen spricht sich bis jetzt nur die SVP aus. Erwartet wird eine Polarisierung im Schnittfeld von ökonomischer und kultureller Konfliktlinien.
Die ablehnende Position der SVP überraschte, da sie im Parlament noch mehrheitlich dafür gestimmt hatte. Die Ablehnung wird als Teil der Profilierung der Partei bei den neuen oppositionellen Strömungen gesehen.
Der Abstimmungskampf ist schon voll im Gang. Er kann nicht säuberlich von der allgemeinen Kontroverse um das Covid-19-Regime getrennt werden.
In Fahrt gekommen ist vor allem die ausserparlamentarische Opposition. Bisweilen treten da aber Spaltungstendenz auf, namentlich im Umgang mit unbewilligten Demonstrationen. Die Stimmung ist angeheizt, insbesondere durch die regelmässigen Demonstrationen, die teilweise auch gewalttätig sind. Zudem ist rund um Bundesrat Ueli Maurer eine Kontroverse entstanden, da er auf einem Bild mit Opponent:inneen sympathisierte.
Auf der Ja-Seite hat die Mitte ein Ja-Komitee mit Vertretungen aller Parteien gegründet. Hingewiesen wird darauf, die Kommunikation sei schwierig, da man mit sachlichen Argumenten gegen Emotionen kämpfe. Zudem seien die finanziellen Mittel zugunsten der Nein-Seite verteilt.

Erste Zwischenbilanz
Analysen des politischen Konflikts im Parlament sind hier nur beschränkt brauchbar. Denn es geht zusätzlich um eine Mobilisierung ausserhalb der etablierten Kräfte im Parlament. Übersichten dazu zeigen, dass diese punktuell mehrheitsfähig sind. Dazu braucht es ein Kippen von Teilen der institutionellen Kräfte, beispielsweise von Kantonalparteien der FDP oder einzelner Parlamentarier:innen aus dieser oder anderer Parteien.
Moment erscheint es am wahrscheinlichsten, dass die Opposition bei der zweiten Abstimmung stärker sein wird als bei der ersten. Ob es auch für eine Ablehnung reicht, muss aber offenbleiben.
Die Modellrechnung mit der Schlussabstimmung im Nationalrat resp. mit dem Bundesbüchlein kommen je auf 59% Zustimmung.

Justizinitiative: Ausserparlamentarische Opposition ohne grosse Siegeschancen

Am 28. November 2021 stimmt die Schweiz unter anderem über die Volksinitiative «Bestimmung der Bundesrichter und Bundesrichterinnen im Losverfahren (die sogenannte Justizinitiative)» ab. Unsere These: Die Vorlage scheitert in der Volksabstimmung.

Die neue Volksinitiative
Die Justizinitiative will Richterinnen und Richter künftig durch das Los bestimmen lassen. Eine unabhängige Fachkommission würde darüber entscheiden, wer am Losverfahren teilnehmen darf. Sie dürfte nur Personen berücksichtigen, welche fachlich und persönlich für das Amt geeignet sind. Einmal gewählte Richterinnen und Richter könnten künftig bis fünf Jahre über das ordentliche Rentenalter hinaus im Amt bleiben. Eine frühzeitige Entlassung wäre nur noch in Ausnahmefällen möglich.
Lanciert wurde die Initiativen vom Zuger Unternehmer Adrian Gasser (Lorze). Im Komitee sind von Ausnahmen abgesehen vor allem Kreise ausserhalb der Parteien vertreten. Eingereicht wurde das Volksbegehren mit rund 130’000 gültigen Unterschriften. Die meisten davon wurden in den Kantonen Waadt, Zürich, Genf, Bern und Freiburg gesammelt.

Die Behördenposition
Das Bundesgericht hat 36 Mitglieder. Ihre Verteilung nach Parteien lautet:
• 11 SVP (30.6%)
• 7 FDP (19.4%)
• 7 CVP (19.4%)
• 6 SP (16.7%)
• 3 GPS (8.3%)
• 2 GLP (5.9%)
Leicht übervertreten sind damit die bürgerlichen Parteien, untervertreten sind die grünen Parteien nach ihrem Wahlsieg 2019. Der Anteil der Frauen ist mit 42% ähnlich wie im neuen Nationalrat.
Die Behörden ziehen daraus den Schluss, das geltende System der Bundesrichterwahl durch das Parlament habe sich bewährt, sei transparent und demokratisch. Das begründet sie Ablehnung durch die Behörden. Fünf folgende Argumente überzeugten sie:
• Demokratische Wahlen können nicht durch Losglück ersetzt werden
• Parteipolitisch ausgewogenen Vertretung stärkt die Akzeptanz der Justiz
• Deklarierte Parteizugehörigkeit schafft Transparenz
• Unabhängigkeit der Bundesrichter und Bundesrichterinnen heute gewährleistet
• Mandatssteuer stärkt Parteienfinanzierung
Im Parlament erlitt die Vorlage Schiffbruch. Im Nationalrat lautete die Schlussabstimmung 1:191, im Ständerat 0:44. Bundesrat und Parlament haben zudem entschieden, die Volksinitiative ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung zu bringen.

Die anstehende Volksabstimmung
Am 28. November 2021 wird über drei Vorlagen abgestimmt. Dabei dürfte die Justizinitiative die geringste Aufmerksamkeit erhalten. Es gibt keinen Bezug zur Corona-bestimmten Grosswetterlage. Allgemein rechnet man mit einer Ablehnung in der Volksabstimmung.
Bisher liegen nur Nein-Parolen vor, nämlich von der GPS, der EVP und der Mitte. Erwartet wird, dass auch die anderen Parlamentsparteien eine Ablehnung empfehlen werden. Damit dürfte die zentrale Polarisierung zwischen parlamentarischen und ausserparlamentarischen Kräften zu liegen kommen.
Aufgrund des Dispositionsansatzes kann man davon ausgehen, dass es sich um eine Minderheitsinitiative handelt, mit sehr beschränkten Chancen, das im Abstimmungskampf zu ändern.
Die Modellrechnungen zum Abstimmungsausgang sehen unterschiedlich aus, sind aber beide im Nein. Die Hochrechnung aus der Schlussabstimmung im Ja geht von 70 Prozent Nein-Stimmen aus, die aus dem Abstimmungsbüchlein des Bundes von 57 Prozent.

Der beginnende Abstimmungskampf
Der Abstimmungskampf hat bereits begonnen. Beide Seiten sind aktiv. Die Initiantin führt eine Website mit Erläuterungen zur Initiative, wenigen Testimonials und der Möglichkeiten, sich an der Kampagne zu beteiligen. Sie kann sich auf Expert:innen stützen, namentlich aus den Sozialwissenschaften und dem Staatsrecht. Sie betonen die Vorteile des Losverfahrens, namentlich als Sicherung gegen Korruption und Missbrauch der Richter:innen-Wahlen. In einem grösseren Kontext kann man auch demokratieskeptische Literatur erwähnen, die namentlich Repräsentationsdefizit beklagt, und das Losverfahren als das historisch ursprünglich Demokratieverfahren propagiert.
Die gegnerische Seite ist ebenfalls frühzeitig in die Offensive gegangen. Der Bundesrat hat seine Medienkonferenz zur Eröffnung der Vorlage sehr frühzeitig gehalten. Federführend ist das EJPD, vertreten durch Bundesrätin Karin Keller-Sutter.

Ablehnung wahrscheinlich
Alles spricht für ein Nein am Abstimmungssonntag durch Volk und Stände.
Eine kleine Unsicherheit ergibt sich aus der Kombination der Vorlagen am 28. November 2021. Die Mobilisierungswirkungen durch die beiden anderen Vorlagen dürfte höher sein. Dabei ist mit einer latenten Stimmung gegen Institutionen zu rechnen, namentlich durch das Corona-Regime bedingt. Das könnte die Opposition gegen die Behörden etwas erhöhen und der Justizinitiative zu Gute kommen. Für ein Ja dürfte aber auch das nicht ausreichen.

Pflege-Initiative: Wie die Mitte stimmt, entscheidet

Am 28. November 2021 stimmt die Schweiz unter anderem über die Volksinitiative «Für eine starke Pflege (die sogenannte Pflegeinitiative)» an. Unsere These: Der Ausgang ist offen. Was die Mitte-Wählenden stimmen werden, wird entscheidend sein.

Die neue Volksinitiative
Die Initiative verlangt von Bund und Kantonen, die Pflege als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung anzuerkennen und zu fördern. Der Zugang zu einer Pflege von hoher Qualität soll für alle Menschen garantiert sein. Bund und Kantone sollen sicherstellen, dass genügend diplomierte Pflegefachpersonen zur Verfügung stehen. Zudem sollen die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen arbeiten können, damit die Pflegequalität nicht leidet. Schliesslich soll der Bund die Arbeitsbedingungen in den Spitälern, Heimen und Spitexorganisationen verbindlich regeln.
Eingereicht wurde die Volksinitiative mit rund 114’000 gültigen Unterschriften. Gesammelt wurden sie unter Leitung des Berufsverbands der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner SBK.

<em>Die Behördenposition
An der Initiative kritisieren die Behörden namentlich die Abrechnung pflegerischer Leistungen durch die Pflegepersonen. Insbesondere die Krankenkassen befürchteten, dass dies eine Ausweitung verbunden mit Mehrkosten und höheren Prämien zur Folge haben könnte. Ebenfalls auf Widerstand stiess die Initiative bei den Verbänden der Spitäler, Spitex und Altersheime. Obwohl sie die Ziele der SBK teilten, hielten sie die Initiative nicht für zweckmässig, da sie der Privilegierung einzelner Berufe in der Verfassung kritisch gegenüberstünden und befürchteten, dass die Kantone Einfluss an den Bund verlieren könnten. Daher forderten die Kassenverbände einen Gegenvorschlag.
Bundesrat und Parlament stellen der Initiative einen indirekten Gegenvorschlag gegenüber. Die Aus- und Weiterbildung soll während acht Jahren mit bis zu einer Milliarde Franken gefördert werden. Pflegefachpersonen sollen gewisse Leistungen direkt abrechnen können, wobei ein Kontrollmechanismus verhindern soll, dass dadurch die Gesundheitskosten und die Krankenkassenprämien steigen. Der Gegenvorschlag tritt in Kraft, wenn die Initiative abgelehnt und das Referendum nicht ergriffen wird.
Im der parlamentarischen Schlussabstimmung waren die ablehnenden Mehrheiten recht klar. Der Nationalrat war mit 74 zu 116 dagegen, der Ständerat mit 14 zu 30. In der grossen Kammer enthielten sich 6 Volksvertreter:innen, die Hälfte davon aus der Mitte-Fraktion.

Die anstehende Volksabstimmung
Am 28. November wird über drei Vorlagen ab. Man kann annehmen, dass das Covid-19-Referendum im Zentrum stehen wird. An zweiter Stelle dürfte die Pflegeinitiative sein. Auch diese Initiative wird durch die Grosswetterlage begünstigt, und die Erwartungshaltung ist, dass es knapp wird. Allerdings ist beides weniger akzentuiert der Fall als beim Covid-19-Gesetz.
Parolen haben bisher die SP, die GPS und die EVP gefasst. Sie sind alle im Ja-Lager. Eine Stimmfreigabe hat Die Mitte entschieden. Das ist anders als im Parlament, wo die Partei überwiegend auf der ablehnenden Seite war. Nein-Parolen werden von der SVP und der FDP erwartet. Zu frühen Gegner:innenschaft gehören namentlich die Kantone und die Krankenkassen.
Die erwartete Spaltung der Parteienlandschaft ist primär ökonomischer Natur, mit einer staatsnahe Linken und einer staatskritischen Rechten. Dabei gibt es erfahrungsgemäss Unterschiede in den Sprachregionen. Denn die Gesundheitspolitik gehört in der Suisse romande auch für Teile der Bürgerlichen zu den Hauptaufgaben des Staates.
Das Umfeld der anstehenden Abstimmung wird durch die Corona-Krise geprägt. Sie hat die Schweiz politisiert, was sich in überdurchschnittlichen Beteiligungsquoten ausdrückt. Mit Blick auf die kommende Dreier-Abstimmung sollte man von einer Teilnahmequote von 50% plus ausgehend. Dabei gilt, dass misstrauische Kreise etwas überdurchschnittlich mobilisiert sind.
Die aktuelle Stimmungslage bleibt durch Corona bestimmt. Sie ist skeptisch, ausgelöst durch die Entwicklung bei den Infizierungen, Hospitalisierungen, Intensivstationen und Corona-Toten. Hinzu kommt die Impfquote. Vor allem von rechts gibt es eine eigentliche Misstrauenswelle, welche bis in die SVP reicht.Der beginnende Abstimmungskampf

Der beginnende Abstimmungskampf
Der Abstimmungskampf hat bereits begonnen. Dabei ist die Ja-Seite wenigstens für den Moment aktiver. Sie ist auch deutlich früher gestartet als ihre voraussichtlichen Widersacher.
In den Vordergrund gerückte Botschaft der Ja-Seite sind:
• Mehr Pflegende ausbilden – Bildungsoffensive starten
• Berufsaussteige verhindern – Arbeitsbedingungen verbessern
• Pflegequalität sichern – genügend Pflegende garantieren
Präsentiert werden erste Testimonials, eine Kampagnen zu mitmachen und einen Newsletter zum Abonnieren. Ein werberisches Pendant auf der Nein-Seite gibt es noch nicht.
Im Abstimmungskampf dürfte der indirekte Gegenvorschlag des Parlaments ein Rolle spielen. Er erlaubt es, der Gegnerschaft nicht mit leeren Händen für ein Nein einzustehen. Materiell unterscheiden sich die beiden Ansätze namentlich bei den Arbeitsbedingungen und der Abgeltung von Pflegeleistung. Den Gegenvorschlag will hier nichts ändern. Dafür ist er, bei einem Nein zur Volksinitiative, direkt umsetzbar, wenn kein Referendum ergriffen wird. Er würde der Pflege rund 1 Mia. CHF bringen. Steigen die Kosten überdurchschnittlich, können die Kantone Einschränkungen beschliessen.

Denkbare Abstimmungsausgänge
Umfragen liegen vorerst keine vor. Gemäss Dispositionsansatz kann man aber annehmen, dass die Vorlage positiv prädisponiert ist. Die bisherige Problematisierung der Pflegesituation und die Grosswetterlage sprechen dafür.
Eine Extrapolation aus der Schlussabstimmung im Nationalrat ergibt ein einigermassen gesichertes Potential an Zustimmung von rund 40 Prozent. Zum gleichen Schluss kommt auch die Hochrechnung aus dem Text im Absimmungsbüchlein. Beide setzen allerdings voraus, dass sich die Positionen und Diskussionen im Abstimmungskampf nicht ändern.
Eine anfängliche Zustimmungsmehrheit erscheint plausibel. Es ist allerdings zu erwarten, dass die normale Entwicklung in der Meinungsbildung bei Volksabstimmungen einsetzen wird. Diese geht vom Ja Richtung Nein. Wo sie endet, ist vorerst unklar. Der indirekte Gegenvorschlage wird dabei eine Rolle spüielen.
Der Ausgang der Volksabstimmung ist deshalb offen.
Dafür spricht auch, dass die Mitte, die in er laufenden Legislaturperiode die erfolgreichste Partei bei Abstimmungen war, Stimmfreigabe beschlossen hat. Im Parlament war sie noch dagegen. Das zeigt, dass die Frontstellung gegen die Vorlage bröckelt.

Es sei Ja, Nein, Nein

Nun liegen die ersten Tools zu den Ausgängen der eidg. Abstimmungen vom 28. Nov. 2021 vor. Sie legen übereinstimmend ein Ja zum Covid19-Gesetz und je ein Nein zu den Volksinitiativen Pflege und Justiz nahe.

Die Erwartungen
Zwei Modellrechnungen und eine Wette wurden dieser Tage erstellt, um den Ausgang der kommenden eidg. Abstimmungen einzuschätzen:
. eine einfache Hochrechnung aufgrund der Schlussabstimmungen im Nationalrat (auf diesem Blog)
. eine Textanalyse des Bundesbüchleins zu den Abstimmungen (www.stellus.ch) und
. eine Wettbörse mit erfahrenden Prognostiker und Prognostikerinnen (www.50plus1.ch)
Die quantitativen Details zu den Ausgängen variieren leicht, sind qualitativ aber einheitlich.

Eine erste Einschätzung
Wenig überraschend ist der erwartete Ausgang bei der Justizinitiative. Sie ist ein typisches Aussenseiteranliegen, das im Parlament klar Schiffbruch erlitt.
Bei der Pflegeinitiative gäbe es auch andere Einschätzungen, denn sie nimmt mit der Stärkung der Pflege eine Forderung auf, die sich gut in die politische Grosswetterlage einbettet. Allerdings hat das Parlament die Volksinitiative nicht passiv abgelehnt. Vielmehr hat es ihr einen indirekten Gegenvorschlag gegenüber gestellt, der vom bürgerlichen Lager unterstützt wurde.
Schliesslich das Covid19-Gesetz, über das wegen des Zertifikats bereits zum zweiten Mal innert weniger Monate abgestimmt wird. Der erwartete Ausgang entspricht weitgehend der ersten Volksabstimmung, obwohl die SVP ihr ablehnende Position verdeutlicht hat. Allerdings stimmte bei der ersten Entscheidung trotz Stimmfreigabe eine Mehrheit der SVP-Wählenden Nein. Mehr Ablehnung müsste also aus anderen Lagern kommen.

Eine erste Einordnung
Bleibt es bei den Erwartungen, setzt sich der Normalfall durch, wie wir das auch am 13. Juni 2021 gesehen haben. Man könnte es auch so sagen: Die politische Disruption durch die Corona-Krise ist überwunden. Weder ist die Grosswetterlage so wie im Herbst 2020, als linke Position verstärkt unterstützt wurden (Nein zum Jagdgesetz, Nein zu den Kinderzulagen). Noch entspricht sie dem, was wird 2021 gesehen haben, als das Verhüllungsverbot angenommen, das eID- resp. das CO2-Gesetz abgelehnt wurden.
Ganz sicher erscheint mir der Ausgang nicht, weil es bei der Pflege-Initiative und beim Covid-Gesetz Ambivalenzen gibt, welche die Kampagnen ausnützen können. Unübliche Mobilisierung können hier allenfalls knappe Ausgänge ändern.

Ausblick
Nächste Woche wird man mehr wissen, wenn die ersten Umfragen erscheinen. Erwartungsgemäss dürften die Volksinitiativen besser starten als hier angezeigt, und bei der Behördenvorlage dürfte es noch etwas Unsicherheit geben. Doch das dürfte sich im Abstimmungskampf ausgleichen. Bei Initiativen ist es fast sicher, dass die Zustimmung erodiert. Bei einer Behördenvorlagen findet an sich ein Meinungsaufbau in beide Richtungen statt. Diesmal kann es aber auch sein, dass vor allem die Nein_Seite von den Wochen mit intensiver Auseinandersetzung profitiert.

Das große Coming-out. Meine Analyse der eidg. Volksabstimmung zur „Ehe für alle“ vom 26. September 2021

Ersterscheinung auf #swissinfo, 27. September 2021, 16 Uhr

Die Schweiz stimmte am Wochenende zugunsten der “Ehe für alle”. 64,1 Prozent der Stimmenden waren dafür. “Weltrekord”, könnte man ausrufen! Denn bis jetzt waren die 62 Prozent aus Irland 2015 der höchste Wert in einer Volksabstimmung zur Öffnung der Ehe für gleichgeschlechtliche Paare.

Keine räumlichen Gräben, aber Generationenwandel
Ja-Mehrheiten gab es in allen Sprachregionen der Schweiz. 65 Prozent waren es in der deutschsprachigen Schweiz, 63 Prozent in der Suisse Romande. Nur der italienische Sprachraum blieb mit 53 Prozent etwas zurück. Nach allen Corona-Diskussionen um eine gespaltene Schweiz verzeichnete das Land wieder einmal eine geeinte Willensäusserung.
Die verbliebenen Differenzierungen spiegeln die Entwicklungen der jeweiligen Nachbarn. Frankreich ging mit der “Ehe für alle” 2013 voraus; 2017 folgte Deutschland und 2019 Österreich. Italien aber blieb bis jetzt auf Distanz und beliess es bei der eingetragenen Partnerschaft.
In der Schweiz wiederum blieb gestern selbst der viel beschworene Stadt/Land-Graben weitgehend zu. Die Kernstädte unterstützten die Gesetzesneuerung mit 72 Prozent, die ländlichen Gebieten bejahten sie mit 58 Prozent.
Eine Spezialauswertung des Westschweizer Fernsehens sah Gegensätze im Einzelfall: In Zürich war man zu fast 80 Prozent für die Reform. In der Bündner Region Bernina waren es gerade mal halb so viel.
Interessant dabei: Nirgends in der Schweiz dominieren die Rentner und Rentnerinnen so wie in der Region Bernina im Kanton Graubünden. Und in keinem Zählkreis gibt es mehr unter 40-Jährige als in Zürich.
Der Generationenwandel ist denn auch die beste Erklärung für die Veränderungen über die Zeit: Junge Menschen sind vom Eherecht häufiger betroffen als ältere. Sie wollen heute freie Lebensgestaltung, und jede nachrückende Generation versteht das vorherrschende Gesetz weniger als die vorherigen. So zeigten die SRG-Befragungen schon vor der Abstimmung: Je jünger die Befragten, desto eher befürworteten sie die Ehe für alle.

Bremsende Prozesse
Doch die Mühlen in der Schweiz mahlen langsam. Die Politikwissenschaft erklärt das mit der Häufigkeit von Veto-Instanzen.
In der Schweiz bremst schon das Referendum politische Veränderungen – alleine dadurch, dass es existiert. Denn es hat eine vorauseilende Wirkung: Wer keine Volksabstimmung verlieren möchte, ist eher bereit zum Kompromiss. Das braucht aber Zeit. Die Existenz des Referendums stärkt darum die politisch beharrenden, konservativen Kräfte und schwächt veränderungswillige.
Das war auch bei der “Ehe für alle” so. Der erste Anlauf begann 1998 auf Antrag der grünen Nationalrätin Ruth Genner. Doch versandete dieser im Parlament, das stattdessen 2005 das Gesetz für die eingetragene Partnerschaft einführte. 58 Prozent stimmten damals dafür.
Der zweite Startschuss erfolgte 2013. Erst dieser Vorstoss aus der progressiven Mitte – geführt von der Grünliberalen Kathrin Bertschy– führte im Parlament zum breiten Durchbruch bei den linken Parteien und im Zentrum. In der minderheitlichen Opposition blieben die Traditionalisten der SVP, EVP und EDU.
Auch der Föderalismus ist eine theoretische Veto-Instanz. Primär kantonale oder städtische Anliegen können progressiver ausfallen, weil sie nicht auf bundesweite Einheit angewiesen sind. Nationale Entscheidungen müssen aber Interessen, Werte und Befindlichkeiten der Regionen integrieren. Deshalb ist die Schweizer Drogenpolitik gesellschaftsliberal, die Familienpolitik aber überwiegend gesellschaftskonservativ.

Diversität gewinnt
Ausbleibenden Wandel allein mit Veto-Playern zu erklären, greift aber zu kurz. Es liegt auch an den Politiker:innen und deren Biotop. Tatsächlich geht man heute davon aus, dass auch das die politische Langsamkeit befördert. Sei es, weil Politiker:innen lange in Regierung und Parlamenten verweilen, oder weil sie konstante ideologische Ausrichtungen pflegen oder weil sie immer aus denselben Quellen rekrutiert werden.
Einiges davon ist neuerdings in Bewegung geraten: Die Verweildauer in Behörden sinkt, der Pluralismus wächst und der Hintergrund des politischen Personals ist vielfältiger geworden.
Am sichtbarsten wurde dies mit den Frauen im Parlament. Seit 2019 machen sie 42 Prozent des Nationalrats aus. Sie stimmten verstärkt für die Neuerung.
Die Lehre aus der Volksabstimmung lautet: Fordernde Minderheiten wie die LGTBQ-Bewegung dürfen nicht in Verborgenen bleiben; sie und ihr Selbstverständnis müssen sichtbar sein.
So traten LGTBQ-Aktivist:innen in den letzten Wochen hoch engagiert und gut vernetzt in allen Landesteilen in Erscheinung. Sie mobilisierten aus allen politischen Lagern heraus.
Die Zivilgesellschaft sei der wichtigste Akteur in der medialen Öffentlichkeit gewesen, resümierte eine Studie der Uni Zürich den Abstimmungskampf zur “Ehe für alle”.
Buchautor Philipp M. Ayoub, Professor für Politikwissenschaft an der Uni in Philadelphia, fasst das in einer griffigen Formel: Dem Coming-out der Staaten muss das individuelle vorausgehen. Wenn dieses stark genug ist, kann man ernten. Auch in der etwas langsameren Schweiz.

Claude Longchamp

Uebersicht über die fertigen Tools zu den Abstimmungsausgängen am 26. September 2021

Nun liegen alle relevanten Tools vor, die Rückschlüsse auf die Abstimmungen vom kommenden Abstimmungswochenende erlauben. Sie sind sich seit längerem einig: Ja zur Ehe für alle, Nein zur 99-Prozent-Initiative. Wie genau ist das, und was bedeutet es politisch?

Bei der 99-Prozent-Initiative reicht die Spannbreite der Vorhersagen von 28-38 Prozent Ja. Die eigentlichen Prognosen (Thomas Willi, Sebastien Persegeurs und Lukas Golder) schwanken zwischen 28 und 31 Prozent. Die Umfragen liegen etwas darüber, nämlich zwischen 34-37 Prozent. Das seit bereits zwei Wochen alt sind, kann es auch sein, dass sich die Stimmabsichten seither weiterentwickelt haben.
Auch die Medienanalysen sind etwas mehr im Ja. Doch ist nur die Analyse von stellus mit 35 Prozent Zustimmungen eine Prognose. Das Foeg erhebt keinen solchen Anspruch. Die Konfliktanalyse des Nationalrats spricht für ein Ja von 38 Prozent. Sie versteht sich wiederum als Vorhersage. Schliesslich die Wettbörse: Sie macht keine punktgenauen Angaben; doch auch sie nennt den Bereich von 30-39 Prozent Ja als wahrscheinlich.

Bei der Ehe für alle reichen die eigentlichen Prognosen von 63 bis 65 Prozent. Die letzten Umfragen zeigen ähnliche Ja-Anteile. Aehnlich ist die Wettbörse. Die Medienanalysen von stellus prognostiziert 57, genau das Gleiche wie die Konfliktanalyse zur Nationalratsentscheidung.

Am 13. Juni 2021 waren die Prognosen des Informatikers Sebastien Persegeurs am genauesten. Sie lagen im Schnitt nur 2.6 Prozentpunkte neben dem Endergebnis. Damals galt: Prognosen sind am genausten. Es folgen Umrechnungen wie die Konfliktanalyse und dann die Umfragen.

Wenn es klar ist, was am Sonntag angenommen und was abgelehnt wird, kann man jetzt schon Bilanz ziehen, welche Parteien mit ihren Parolen in der laufenden Legiylatur am häufigsten die Abstimmungsentscheidungen der Bürger:innen vorweg nehmen. Es sind dies “Die Mitte”, FDP und glp. Es folgten die SVP, die EVP und die SP und Grünen, die gleichauf sind.
Auch die Trendsetter-Parteien sagen gleichzeitig Ja zur Ehe für alle und Nein zur Juso-Initiative.