Erprobt und entwicklungsfÀhig, lautet die Bilanz nach 10 Jahren mit der neuen Bundesverfassung

Am 18. April 2009 jĂ€hrt sich die Entscheidung zur neuen Bundesverfassung der Schweiz zum zehnten Mal. Der Basler Historiker Georg Kreis hat das zum Anlass fĂŒr eine Standortbestimmung genommen und 8 JuristInnen sowie 2 Sozialwissenschafter zu Bilanzen aufgefordert. Hier die Uebersicht.

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Auslöser fĂŒr das kleine BĂŒchlein, das es seit einigen Tagen gibt, ist der Stolz, dass es nach jahrelangen Vorarbeiten zu einer eindeutigen Zustimmung in der Volksentscheidung gekommen ist. Der reicht allerdings nicht so weit, um von kritischen Gedanken zum Potenzial der Verfassungsrevision fĂŒr weitere Reformarbeiten abzulenken.

Die Stimmen der JuristInnen

Magistral eröffnet als Bundesrat Arnold Koller die Uebersicht ĂŒber die vollbrachten Leistungnen. Die formelle NachfĂŒhrung des Verfassungsrechts habe mehr als erwartet gebracht, sagt der Vater der Reform. Die neue, ĂŒbersichtliche Systematik habe die EinfĂŒgung weiterer Reformpakete wie die Justizreform, den Finanzausgleich und die Bildungsartikel wesentlich erleichtert. In den Schulen wĂŒrde die lesbarer gewordene Verfassung vermehrt eingesetzt, und im Ausland habe sie Respekt und Anerkennung gefunden. Heinrich Koller, weiland sein Chefbeamter, doppelt nach: Wenn man bedenke, dass viele der damals am Werk Beteiligten es spĂ€ter in Verwaltung, Gerichten, an UniversitĂ€ten und im Journalismus zu Ruhm und Ehre gebracht haben, werde deutlich, ĂŒber welch beeindruckendes Potenzial die Bundesverwaltung wĂ€hrend dieses Reformprozesses verfĂŒgte (und immer wieder verfĂŒge).

Lob bekommt die Revision der Bundesverfassung Bernhard Ehrenzeller, St. Galler Professor fĂŒr öffentliches Recht, weil sie die Kantone zu einer starken Vereinheitlichung ihres Verfassungsrechts veranlasst habe. Als Ergebnis der jahrenlangen ReformbemĂŒhungen in Bund und Kantonen zeige sich heute das Verfassungsbild eines koordinierten schweizerischen Bundesstaates, der genĂŒgend Platz fĂŒr Experimente in den Kantonen, zwischen ihnen und im VerhĂ€ltnis zum Bund lasse.

Aehnliches konstatiert auch Thomas Cottier auf dem Gebiet der Integrationspolitik. Deshalb sei die Bundesverfassung kein Hemmschuh, vielmehr die Basis fĂŒr die Beteiligung der Schweiz am europĂ€ischen Grossprojekt. Wenn das nicht auf Anhieb gelinge, sei das eher in der poltischen Kultur der Schweiz begrĂŒndet als im Verfassungsrecht. Vielleicht, lĂ€sst der Berner Europarechtler gelten, habe die neue Bundesverfassung aber zu wenig traditionsorientierten Staatsbildern, politisch motivierte Mythen und Ideologien aufgerĂ€umt.

Damit ist man im Sammelband fast nahtlos an die Schwelle der kritischen Betrachtungen gefĂŒhrt worden. Zuerst fĂ€llt einem da die von alt StĂ€nderat Rene Rhinow (und Martin Graf) auf. Die anlĂ€sslich der Reform ’99 angekĂŒndigte Staatsleitungsreform sei bis heute nicht verwirklicht worden; sie scheitere unverĂ€ndert am nachhaltigen Widerstand des Bundesrates. Die nachgelagerten Bereichsreformen fĂŒr direkte Demorktie, Justiz und Finanzen seien nur teilweise erfolgreich gewesen, und der Funke der Verfassungspflege aus der NachfĂŒhrung sei gar nicht institutionalisiert worden. Schlimmer noch, man habe mit der neuen Bundesverfassung nicht vermeiden können, dass die gegenwĂ€rtige politische Landschaft bedenkliche Tendenzen eines verminderten rechtsstaatlichen Bewusstseins zeige.

Kritisch stuft auch der Bundesbeamte Luzius Mader das VerhĂ€ltnis zwischen Bund und Kantonen ein. Das 2008 geschaffene Haus der Kantone – ein Symbol der gestĂ€rkten Bedeutung des Föderalismus – könne nicht darĂŒber hinweg tĂ€uschen, dass die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen unbefriedigend geblieben sei. Höchst umstrittene rechtspolitische Debatten ĂŒber Massnahmen des Bundes gegen Hooliganismus, gegen gefĂ€hrliche Hunde oder ĂŒber Rauchverbote seien beredete Beispiele fĂŒr den gegenwĂ€rtigen Zustand, den man nicht totschweigen könne. Gleiches gelte auch fĂŒr die VernachlĂ€ssigung von Kantonsaufgaben, etwa der inneren Sicherheit, die fast bedenkenlos bisweilen an den Bund, bisweilen an private Schutzorganisationen delegiert werde.

Schliesslich verweist auch die Freiburger Europarechtlerin Astrid Epiney auf ungelöste Probleme im VerhĂ€ltnis zum Integrationsprozess der Schweiz. Aufzeigen lĂ€sst sich das an der Behandlung völkerrechtswidriger Initiativen. Ihr bleibt angesichts verbliebener LĂŒcken vor allem die Hoffnung auf befriedigende Lösungen in der Zukunft, wĂ€hrend der vormalige PrĂ€sident des Bundesgerichts Giusep Nay konkrete VorschlĂ€ge prĂŒft, wie das Rechtsstaatsprinzip unter Achtung der direktdemorkatischen Rechte verwirklicht werden solle.

Die Stimmen der Sozialwissenschafter
Vor diesem spannenden tour d’horizont von Möglichkeiten und Grenzen der Verfassungsreform in der Schweiz ĂŒbernimmt Georg Kreis die Aufabe, den konkreten Entscheidungsprozess bis 1999 nachzuvollziehen. Kurt Imhof, Soziologe in ZĂŒrich, reiht das in die bisherigen Verfassungsrevision auf Bundesebene ein, um die PfadabhĂ€ngigkeit der jĂŒngsten Reform im Lichte der VerĂ€nderungen von 1848 und 1874, nicht aber von 1935 zu spiegeln.

Die eigentliche Pointe setzt aber der Politologe Leonhard Neidhard im anregenden Band: Dem Palaver ĂŒber Institutionenreform, wie sie aktuell beim Bundesrat gefĂŒhrt werde, mag er kein weiteres Wort hinzufĂŒgen. Viel wichtiger ist ihm, warum es sich ein Land wie die Schweiz leisten könne, Verfassungsrevisionen fast gĂ€nzlich ohne das Volk durchzuziehen. Sein Schluss besteht im Hinweis auf eine stabile Metaverfassung, die es in der Schweiz gebe und die auf der kommunalen und kantonalen Ebene auf intensiver Eingrenzung basiere. Sie lasse kleine VerĂ€nderungen regelmĂ€ssig zu und bestimme so das effektive politische Leben. Deshalb wĂŒrden Reformvorhaben immer mehr versprechen als einhalten.

Die mentale der Verfassung der Schweiz sei in jĂŒngster Zeit auch nicht durch den Nachvollzug des eigenen Verfassungsrechts beeinflusst worden. Vielmehr sei die gut regulierte Willensnation Schweiz zeitgeschichtlich gesehen nur mit der EWR-Entscheidung von 1992 wirklich aufgerĂŒttelt worden. Doch auch da beginne inzwischen jener Bilateralismus zu wirken, der das schweizerische VerhĂ€ltnis von KulturrĂ€umen und Kantonen zueinander prĂ€ge. Man sei klein, meist unbedeutend und störe nur selten. Das erlaube es, flexibel mit allen zusammenzuarbeiten. Und so gehöre man faktisch dazu, ohne es zu merken – ganz wie es die Appenzeller in der Eidgenossenschaft schon lang machen wĂŒrden.

Ein wirklich kunterbuntes Geburtstagsgeschenk, das die Prominenz der Bundesverfassung da gemacht hat!

Claude Longchamp

Georg Kreis (Hg.): Erprobt und entwicklungsfĂ€hig. Zehn Jahre neue Bundesverfassung, NZZ-Verlag, ZĂŒrich 2009