Der Mythos der abgehobenen Politiker

Kolumne vom 14. Januar 2019 f√ľr den Datenblog „Auf lange Sicht“ des RepublikMagazin’s

Bundesbern politisiert am Volk vorbei, wird am Stamm­tisch gern erzählt. Denkste! Abstimmungs­daten zeigen genau das Gegenteil: Die Parlamentarier nähern sich den Stimmenden an.

„Die in Bern machen ohnehin, was sie wollen“, poltern Politik¬≠verdrossene in Kommentar¬≠spalten und am Stamm¬≠tisch gern. Und w√§hnen sich damit im Recht: Die Vorstellung, dass die Schweiz von einer Elite ohne Bezug zum Volk regiert wird, hat sich in breiten Kreisen als gef√ľhlte Wahrheit etabliert.
Ganz anders sehen es jedoch hiesige Politik¬≠wissenschafter. ¬ęGew√§nne die Regierung immer, w√§re es keine Demokratie¬Ľ, twitterte j√ľngst Silvano Moeckli, emeritierter Professor der Universit√§t St. Gallen. In seinem Standard¬≠werk ¬ęSo funktioniert direkte Demokratie¬Ľ lehrt er, dass hierzulande das Parlament b√ľrger¬≠n√§her politisiert als in den repr√§sentativen Demokratien der Nachbar¬≠l√§nder ‚Äď wegen der aus¬≠gebauten Volksrechte.
Die These best√§tigte letztes Jahr auch der Berner Politikwissen¬≠schafter Marc B√ľhlmann. Er hat in seiner Forschung herausgefunden, dass die Schweiz noch nie so h√§ufig √ľber Gesetze und Volks¬≠initiativen abgestimmt hat wie in den letzten dreissig Jahren ‚Äď und dass dabei die Stimmen¬≠anteils¬≠unterschiede zwischen Volk und Parlament noch nie so gering waren wie heute.
Dessen ungeachtet vermutet das populistische Narrativ eine zunehmende Kluft zwischen Volk und Elite. Doch diese These h√§lt einer √úber¬≠pr√ľfung auf lange Sicht nicht stand. Das zeigt sich zun√§chst in einem historischen Abriss √ľber die Demokratie in der Schweiz.

Die neue Geschichte der Volksrechte

Seit 1848 ist die Schweiz eine parlamentarische Demokratie, seit 1874 eine Referendums¬≠demokratie und seit 1891 eine halbdirekte Demokratie: Stimm¬≠b√ľrger ‚Äď und seit 1971 auch Stimm¬≠b√ľrgerinnen ‚Äď entscheiden √ľber Verfassungs¬≠√§nderungen, Volks¬≠initiativen und Referenden.

Diese 170-j√§hrige Geschichte des Bundes¬≠staates teilt B√ľhlmann aufgrund der Nutzung und der Wirkung von Volksabstimmungen in sieben Phasen ein:
. Zwischen 1848 und 1874 k√§mpften die Konservativen f√ľr die Einf√ľhrung von mehr Volks¬≠rechten. Die liberalen Kr√§fte wehrten ab.
. Von 1875 bis 1891 entdeckten die Minderheits¬≠parteien die Kraft von Gesetzes¬≠referenden. Politische Macht¬≠aus√ľbung bestand darin, mit Verhandlungs¬≠geschick die Opposition zu neutralisieren.
. Auch nach 1891 blieb die Nutzung von Volks¬≠rechten gering, obwohl die Volks¬≠initiative eingef√ľhrt wurde. Der Einbezug der Katholisch-Konservativen in den Bundes¬≠rat hatte vorerst eine z√§hmende Wirkung auf die Opposition.
. Das √§nderte sich nach dem Ersten Welt¬≠krieg: Die politische Krise f√ľhrte von 1920 bis 1939 zu einer Zunahme der Volks¬≠begehren.
. Von 1940 bis 1969 bl√ľhte der politische Kompromiss. Die √§ussere Bedrohung durch den Zweiten Welt¬≠krieg bef√∂rderte den politischen Zusammen¬≠halt.
. 1970 erwachte die ausser¬≠parlamentarische Opposition von links und rechts. B√ľrger¬≠bewegungen nutzten die ausgebauten Volks¬≠rechte, um sich eine Stimme zu verschaffen, und erlangten dadurch mehr Aufmerk¬≠samkeit.
. Seit 1990 werden Volks¬≠abstimmungen von verschiedenen Parteien und Gruppierungen zu allen m√∂glichen Themen initiiert. Das hat zu einer Professiona¬≠lisierung der Volks¬≠rechte gef√ľhrt: Volks¬≠initiativen und Referenden sind zu einem wichtigen politischen Instrument geworden.

√úber die letzten rund f√ľnfzig Jahre hat die Zahl der Volks¬≠abstimmungen also stark zugenommen. Mit der Regierungs¬≠form der direkten Demokratie hat dies aber nichts zu tun. Es liegt vielmehr am generellen Trend, wonach der politische Aktivismus zunimmt. Dieser Trend √§ussert sich auch in der Anzahl von Parlaments¬≠vorst√∂ssen oder bei der Verabschiedung neuer Gesetze.
Tats√§chlich ist der Anteil der Parlaments¬≠beschl√ľsse, bei denen effektiv ein Referendum ergriffen und abgehalten wurde, √ľber die Jahre sogar zur√ľck¬≠gegangen. Und rund die H√§lfte aller Volks¬≠abstimmungen, die durch ein Referendum ausgel√∂st wurden, gewann am Ende das Parlament.
Mit anderen Worten: 97 Prozent der Parlaments¬≠beschl√ľsse werden am Ende so durchgesetzt, wie es National- und St√§nderat beschlossen haben. Rekord!
Selbst in Bezug auf das Abstimmungs¬≠verhalten ‚Äď also den Anteil von Ja- und Nein-Stimmen f√ľr eine Vorlage ‚Äď n√§hert sich das Parlament dem Volk an. Dies zeigt sich in einer Daten¬≠analyse √ľber alle Abstimmungen seit 1940.

Erkenntnis 1: Der Graben schrumpft

Diese Analyse vergleicht, wie hoch die prozentuale Zustimmung zu einer bestimmten Vorlage ist: einerseits im Parlament, anderer­seits beim Volk. Je kleiner die Differenz zwischen den beiden Zustimmungs­raten ist, desto kleiner ist der Graben zwischen den Parlamentariern und dem Stimmvolk.
R√ľckblickend am gr√∂ssten war dieser Graben nach dem Zweiten Welt¬≠krieg. Diese Phase wird gern als hohe Zeit der Konkordanz verkl√§rt. Doch die Zahlen zeigen ein anderes Bild: Zwischen 1940 und 1969 haben sich die Stimm¬≠b√ľrger bei Abstimmungen um durch¬≠schnittlich 34 Prozent¬≠punkte st√§rker gegen Vorlagen gestellt als die Minder¬≠heit der Bundes¬≠versammlung.
Das heisst: Die Opposition gegen√ľber einer bestimmten Vorlage war in der Bev√∂lkerung im Schnitt um rund ein Drittel gr√∂sser als im Parlament.
Die unten stehende Grafik zeigt, dass sich diese Entwicklung ab 1970 änderte. Bereits bis 1989 näherten sich Volk und Bundes­versammlung in ihrem Abstimmungs­verhalten bis auf 26 Prozent­punkte an. In der letzten Phase waren es 16 Prozentpunkte, heute liegt die Differenz der Zustimmungs­raten im Parlament und im Volk gerade noch bei 12 Prozent­punkten.
In den letzten vierzig Jahren hat die Kluft zwischen der Opposition zu einer Vorlage im Volk und derjenigen im Parlament also stark abgenommen.
Der Trend, wonach Parlamentarier und Stimm¬≠b√ľrger immer √§hnlicher abstimmen, ist eine Ann√§herung auf hohem Niveau. Im Vergleich zu anderen L√§ndern stehen sich das Volk und seine Vertreter hier¬≠zulande seit je nahe.
Grund daf√ľr ist das politische System. In der direkten Demokratie bleibt die Opposition in Sach¬≠fragen meist punktuell, weil die Parlaments¬≠minderheit oppositionelle Str√∂mungen in der Stimm¬≠b√ľrgerschaft schneller und gezielter vorweg¬≠nimmt, als dies zum Beispiel in den parlamentarischen Demokratien der Schweizer Nachbar¬≠l√§nder der Fall ist. Dort spekulieren Politiker zwischen den Wahlen normaler¬≠weise auf eine diffuse Unter¬≠st√ľtzung ihrer Arbeit.
In der halbdirekten Demokratie funktioniert diese Strategie nicht. Wer in der Schweiz politisch Erfolg haben will, braucht bei den allviertel¬≠j√§hrlichen Volks¬≠abstimmungen eine wieder¬≠kehrende, spezifische Unterst√ľtzung. Dieses System hat zur Folge, dass die hiesigen Werte des Vertrauens in die Beh√∂rden- und Regierungs¬≠arbeit √ľberdurch¬≠schnittlich hoch sind. Sie brechen meistens dann ein, wenn es massive Umbr√ľche in der Politik gibt. Dazu geh√∂ren zum Beispiel der EWR-Entscheid des Bundes¬≠rates von 1991 oder die Wahl von Christoph Blocher und Hans-Rudolf Merz in den Bundes¬≠rat im Jahr 2003.
Die Statistik belegt, dass solche Vertrauens¬≠verluste in der Folge oft zu Abstimmungs¬≠niederlagen f√ľhren. So verloren der Bundes¬≠rat und das Parlament nach der denkw√ľrdigen Bundesrats¬≠wahl von 2003 acht Volks¬≠abstimmungen in Serie. Das hatte es in der Schweizer Abstimmungs¬≠geschichte zuvor noch nie gegeben und wieder¬≠holte sich seither auch nicht mehr.
Ausserhalb von solchen besonderen Momenten ist die Schweizer Politik von Regierung und Parlament aber eingemittet. Das parlamentarische Gesetz­gebungs­verfahren in der direkten Demokratie ist auf den Konsens ausgerichtet und trifft in der Regel auch den Nerv der Stimm­berechtigten.
Weicht die Politik davon ab, kommt es vielfach zu raschen Korrekturen. √Ėffnet der Bundesrat etwa das Tor f√ľr Waffen¬≠exporte oder Migrations¬≠abkommen zu weit, regt sich sofort korrigierender Widerstand.
Alles paletti also? Nicht ganz, wie eine feinere Analyse der Daten zeigt.

Erkenntnis 2: Das Parlament ist öfter zerstritten

Diese Analyse vergleicht zwei Trends separat. Einerseits: Wie einm√ľtig hat das Parlament seine Entscheide im Vorfeld von Volks¬≠initiativen und Referenden gef√§llt? Und andererseits: Wie stark hat sich das Stimm¬≠volk gegen die Position gestemmt, die die Parlaments¬≠mehrheit beschlossen hat?
Es geht also um die jeweiligen Verhältnisse von Minderheit und Mehrheit beziehungs­weise um die jeweilige Polarisierung im Parlament und im Volk.
Die Daten sprechen bei diesem Vergleich eine eindeutige Sprache. Es ist nicht das Volk, das sich in seinem Stimm¬≠verhalten dem Parlament anpasst. Es ist das Parlament ‚Äď und da ganz besonders der Nationalrat ‚Äď, das sich dem Volk angleicht. Und in seinen Abstimmungen √∂fter gespalten ist: in eine immer knappere Mehrheit und in eine immer st√§rkere Minderheit, die in Opposition zur Mehrheit steht.
Hintergrund dieser Entwicklung ist ein Ph√§nomen, das wir in fr√ľheren Beitr√§gen bereits beschrieben haben: die Polarisierung der Politik.
Symptomatisch daf√ľr ist, dass die traditionell √ľber¬≠parteilich betriebene Aussen¬≠politik bereits ab 1970 von den Parteien politisiert wurde ‚Äď also in der sechsten Phase, die im Schema nach Marc B√ľhlmann oben beschrieben ist. Ab 1990 hat sich dann die Palette der Themen, √ľber die gestritten wird, verbreitert. Volks¬≠abstimmungen zu Verkehrs- und Energie¬≠themen, aber auch zu Migrations- und Sozial¬≠versicherungs¬≠fragen wurden vermehrt abgehalten.
Die neuen Konflikte hievten ab 1970 neue Parteien auf die politische B√ľhne und befeuerten die Bildung von linken und rechten Pol¬≠parteien. Neuerdings strahlt diese Entwicklung bis ins politische Zentrum aus (siehe dazu auch ¬ęDie Schweizer Politik im Parteientumbler¬Ľ).
Die Zeiten des nationalen Schulterschlusses, wie es ihn in der Nach¬≠kriegszeit gegeben hat, sind heute definitiv vorbei. Das polarisierte Parlament n√§hert sich immer mehr dem Volk an. Vorherrschend geworden ist der Typ der Regierungs- und Oppositions¬≠partei in einem: Aus institutionellen Gr√ľnden strebt sie zwar Sitze im Bundesrat an, beh√§lt sich aber vor, eine davon unabh√§ngige, regierungs¬≠kritische Politik zu verfolgen. Die SP exerzierte diesen Stil auf Druck der √∂kologischen Bewegung in den 1980er-Jahren vor, die SVP folgte in den 1990er-Jahren aufgrund der Europafrage.

Bilanz

Volksabstimmungen legitimieren ein politisches System in hohem Masse. Sie halten die Kluft zwischen Behörden und Volk gering und offerieren den politischen Parteien eine Win-win-Situation: Selbst wenn sie eine angestrengte Volks­abstimmung verlieren, können sie sich mit dem Mittel bei einer respektablen Minder­heit profilieren und so auf Wahl­gewinne hoffen.
Positiv betrachtet kann man von einem permanenten Zwang zur Demokratisierung der Parteien dank den Volks­rechten sprechen. Das Gleich­gewicht zwischen den Stimm­berechtigten und ihren Vertretern wird dank dem forcierten Dialog in der direkten Demokratie ausbalanciert.
Negativ betrachtet wird durch dieses Verh√§ltnis die Regierungs¬≠arbeit erschwert. Selbst wenn Bundesrat und Parlament in Einzel¬≠fragen konkrete Beschl√ľsse f√§llen, bleibt die Frage, ob die nationale Politik angesichts fragiler Mehr¬≠heiten strategisch durchdacht, inhaltlich koh√§rent und nachhaltig ist.