Die Magie des achten Bundesrats

Eigentlich ist der Neuenburger Jean-Luc Portmann Staatsrechtler, Oekonom und Politologe. Liest man sein Buch zum Schweizerischen Regierungssystem, bekommt man aber den Eindruck, er sei Historiker, allenfalls Politikberater, der gute Kenntnisse hat, von wo das Regierungssystem der Schweiz kommt, was es kann, und woran es regelmĂ€ssig auch krankt. Seine ganze Hoffnung auf Verbesserung investiert er in die BegrĂŒndung, warum es einen achten Bundesrat/eine achte BundesrĂ€tin brauche.

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Die frĂŒhe Verfassung
Drei verschiedene Regimes unterscheidet Portmann gleich zu Beginn des Buches: das parlamentarische, das prÀsidentielle und schweizerische. Dieses habe drei Charakteren: es sei direktorial, kollegial und departemental. Uebernommen habe die Helvetische Republik das aus der französischen Verfassung des Jahres III (1795), die ein Parlament mit zwei Kammern vorsah, welches die gleichberechtigten Regierungsmitglieder einzeln wÀhlt und kontrolliert. Ganz anders als in einem parlamentarischen System es die Regierung aber nicht abberufen.

Von diesem Regierungssystem in den frĂŒhsten Demokratien hat sich Frankreich lĂ€ngst abgewendet; in der Schweiz hĂ€lt es sich, ausgehend von der Helvetischen Republik mit Direktorium, Kommission und Rat, wie die Regierungen genannt wurden, und den frĂŒhen KleinrĂ€ten in den (regenerierten) Kantonen. Seit 1848 bildet es die Grundlage fĂŒr die Konstitution des siebenköpfigen Bundesrats.

Die Bundesverfassungen von 1848, 1874 und von 1999 bestimmen juristisch die heutige Form des Bundesrats. Hinzu kommen die Revisionen von 1931 mit dem Uebergang von der drei- zur vierjĂ€hrigen Amtszeit einerseits, die von 1971 anderseits, welche die EinfĂŒhrung des Frauenstimm- und Wahlrechtes brachte. Das Kollegialsystem, eigentliches KernstĂŒck des schweizerischen Regierungssystems, hat alle Verfassungs- und Gesetzesrevisionen ĂŒberdauert. Hauptgrund hierfĂŒr sieht Portmann darin, dass es auf ein Gleichgewicht zwischen Regionen, Sprachen, Religionen, politischen Parteien, ja auch zwischen den Geschlechtern angelegt sei.

Die Reform(versuche)
Einiges, so der Autor, habe man im Verlaufe der Zeit am Regierungssystem zu Ă€ndern versucht. In seiner Uebersicht behandelt er die drei gescheiterten AnlĂ€ufe fĂŒr eine Volkswahl des Bundesrats. Er geht auf die Frage ein, welches die richtige Zahl dr Mitglieder sei, denn namentlich die Linke habe sie von 7 auf 9 erhöhen wollen. Schliesslich nimmt er sich auch der Quotenfrage fĂŒr die Geschlechtervertretung an, wie sie in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts gestellt und verworfen worden ist. Jedes dieser Kapitel schliesst er mit Erörterungen von Vor- und Nachteilen ab, die letztlich nahe an den effektiv gefĂ€llt politischen Entscheidungen liegen.

Engagierter ist das Buch bei der Darstellung der jĂŒngsten Staatsleitungsreform. Erstmals gefordert wurde sie Ende des 19. Jahrhunderts. Bis man damit Ernst machte, dauerte es aber noch fast ein Jahrhundert. Skandale, von dem beim Kauf des Mirage-Flugzeuges in den 60er Jahren bis zu dem, der Ende der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts zum RĂŒcktritt von Elisabeth Kopp als BundesrĂ€tin fĂŒhrte, legten das Fundament. Die Kommission um den Basler Staatsrechtsprofessor Kurt Eichenberger formulierte die denkbaren Strategien: entweder zum parlamentarischen oder zum prĂ€sidentiellen Regierungssystem ĂŒberzugehen, oder aus drei systemvertrĂ€glicheren Varianten (StĂ€rkung der Departementssekretariate, EinfĂŒhrung eines PrĂ€sidiums zur FĂŒhrung eines vergrösserten Gremiums und Teilung der Regierung in ein kleines Kabinett, erweitert durch Minister) auszuwĂ€hlen.

Die meisten kennen die Geschichte seither: Der Vorschlag mit 7 BundesrĂ€tInnen und 10 StaatssekretĂ€rInnen scheiterte in der Volksabstimmung vom 9. Juni 1996. Das löste zwar zahlreiche AktivitĂ€ten im Parlament aus, doch hemmte es auch den Mut, die nötige Staatsleitungsreform mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zu verbinden und abzuschliessen. Seither basteln verschiedene Akteure an einer sinnvollen und realisierbaren Reform: der Bundesrat, progressive ParlamentarierInnen, WissenschafterInnen, aber auch verschiedene politische Parteien. Fast alles davon ist trotz evidenter MĂ€ngel am Beharrungsvermögen des schweizerischen Regierungssystems gescheitert. Einziger Lichtblick: die EinfĂŒhrung von Staatssekretariaten, die den Bundesrat in drĂ€ngenden Dossiers entlasten.

Die Position des Autors
Im kurzen Schlusskapitel bezieht der Autor Stellung. Er schlÀgt einen Bundesrat mit 8 Mitgliedern vor, verbunden mit der Schaffung eines PrÀsidialdepartements mit einem aufgewerteten BundesprÀsidium.

Selber nennt Portmann sein Unterfangen „wenig amibitiös“, denn es stelle das Fundament des politischen Systems nicht in Frage, wie das beim Uebergang zum parlamentarischen oder prĂ€sidentiellen Regierungssystem der Fall wĂ€re. Abgelehnt werden die Volkswahl und der Uebergang zu einem Koalitionssystem, denn beides sei mit den ausgebauten Volksrechten in der Schweiz nicht in Uebereinstimmung zu bringen. Schliesslich wĂŒrde eine klar erhöhte Zahl an BundesrĂ€tInnen die KollegialitĂ€t pervertieren.

Den Hauptgrund fĂŒr das PrĂ€sidialdepartement sieht der Autor in der Ueberlastung der jetzigen BundesrĂ€tInnen mit ihrer Departementsarbeit im PrĂ€sidialjahr. Der achte Bundesrat/die achte BundesrĂ€tin brĂ€chte den Vorteil, Sprachminderheiten, politische Parteien und Kantone besser einbinden zu können. GewĂ€hlt wĂŒrde er oder sie im Vorschlag Portmann alle zwei Jahre, ohne Möglichkeit der direkten Wiederwahl. Die Stellvertretung hĂ€tte ein Mitglied der Departements-BundesrĂ€tInnen inne. BundesprĂ€sidentIn und Stellvertretung mĂŒssten stets die verschiedenen Sprachregionen reprĂ€sentieren, so der Staatsrechtler. Das PrĂ€sidialdepartement wĂŒrde die Bundesratssitzungen vorbereiten und leiten. Der/die BundesprĂ€sidentIn wĂŒrde stets mitstimmen, bei Stimmengleichheit gĂ€lte die entsprechende Stimme doppelt. Anders als bei einem/r MinisterprĂ€sidentIn hĂ€tte der/die neue BundesprĂ€sidentIn aber kein Weisungsrecht gegenĂŒber den anderen Mitgliedern der Regierung. Im Notfall wĂŒrde er oder sie provisorische Entscheidungen fĂ€llen können, mit der Verpflichtung der nachtrĂ€glichen Ratifizierung.

Zur Entlastung der Departements-BundesrĂ€te befĂŒrwortet Portmann zudem 1 bis 2 StaatssekretĂ€rInnen pro Departement, vorgeschlagen vom Departementschef, gewĂ€hlt durch den Bundesrat als Ganzes und bestĂ€tigt durch das Parlament. Deren Aufgabenbereiche bestehe in der Vertretung des Departementschefs im Parlament, in den Kommissionen, in den Medien, gegenĂŒber den Kantonen, aber auch anderen Staaten und supranationalen Organisationen.

Vom reinen Kollegialsystem wĂŒrde man damit zum gefĂŒhrten ĂŒbergehen, bilanziert Portmann seinen eigenen Vorschlag. Bei den Staatssekretariaten bildet der Autor im Wesentlichen ab, was sich als Teil der Staatsleitungsreform effektiv durchgesetzt hat, wĂ€hrend er beim BundesprĂ€sidium einiges darĂŒber hinaus denkt.

Kritik
FĂŒhrung, HandlungsfĂ€higketi unter Druck, Entlastung der BundesrĂ€tInnen von der Tagesarbeit sind die zentralen Motivationen, die den Autor angetrieben haben. Vorbildlich ist seine sehr stringente Darstellung des Regierungssystems, seiner Wurzeln, seiner StĂ€rken, aber auch seiner SchwĂ€chen. Die Reformen, die seit dem 19. Jahrhundert vorgeschlagen wurde, behandelt er bemerkenswert neutral, ohne am Ende seinen Standpunkt zu verleugnen. Man wĂŒnschte sich, dass das Buch in der deutschsprachigen Schweiz mehr rezipiert wĂŒrde, denn es behandelt einen Kernbereich der Schweizer Staatswissenschaften.

Wenn man ein Bedenken platzieren soll, ist Jean-Luc Portmann etwas zu ĂŒberzeugt, dass ein achter Bundesrat alles verbessern wĂŒrde, was das Regierungssystem der Schweiz bisher nicht zustande gebracht hat. Das ist eine wohl zu magische Vorstellung von der Zahl der BundesrĂ€tInne, egal ob sie zu siebt sind oder zu achte wĂ€ren.

Claude Longchamp