Politische Kommunikation in direktdemokratischen Kampagnen exemplarisch untersucht

Hanspeter Kriesi, eben von der Uni ZĂŒrich an die von Florenz gegangen, hat sein letztes in der Schweiz entstandenes Buch vorgelegt. Konzeptionell markiert es einen Meilenstein in der Abstimmungsforschung, datenmĂ€ssig bleibt es bescheiden, sodass man auch einige Folgerungen anders sehen kann.

Kampagnen zu Volksabstimmungen sind umstrittener geworden, denn es steht immer hĂ€ufiger im Raum, Abstimmungsentscheidungen könnten durch Eliten bestimmt werden. Genau diese PolaritĂ€t zwischen AufklĂ€rung und Manipulation greift Hanspeter Kriesi, weiland Professor fĂŒr Politikwissenschaft an der Uni ZĂŒrich, in seinem jĂŒngst erschienen Sammelband zur politischen Kommunikation in direktdemokratischen Kampagnen auf, um sie, unterstĂŒtzt von einem Forschungsteam an der Uni ZĂŒrich, einer vorlĂ€ufigen Antwort der Wissenschaft zuzufĂŒhren.

Die generelle These lautet, dass man Kampagneneffekte in direktdemokratischen Entscheidungen nicht an sich bestimmen kann. Denn sie hĂ€ngen von Verschiedenem ab: dem Kontext, dem Thema und den Kampagnen selber. Um das einzugrenzen, schlĂ€gt Kriesi neuerdings vor, zwischen dem Wettbewerbscharakter von Entscheidungssituationen, die Medienausstattung in der Demokratie und die BĂŒrgerInnen-Kompetenzen fĂŒr differenzieren.

Basis des breit angelegten Lesebuches sind drei vertieft untersuchte Fallbeispiele von Kampagnen vor Volksentscheidungen in der Schweiz: die Aslygesetzgebung, die EinbĂŒrgerungsfrage und die Unternehmenssteuerreform. Die Beispiele wurden typologisch ausgewĂ€hlt: Das erste gilt als einfache und alltagsnahe Entscheidung, das zweite als einfaches, aber nicht alltĂ€gliches Exempel, und das dritte erfĂŒllt keines dieser beiden Kriterien. Damit entsteht eine simple Rangierung fĂŒr Vorlagen, die den Test von Hypothesen zur Wirksamkeit von Kampagnen hinsichtlich der KomplexitĂ€t Abstimmungsthemen und der FamiliaritĂ€t der BĂŒrgerInnen zu erlauben soll. Generell gilt, je anschaulicher und einfacher das Thema, desto klarer dominieren BĂŒrgerInnen-PrĂ€ferenzen.

Zusammengefasst wird die Vielzahl an Untersuchungsergebnissen im 260 seitigen Buch in einem vorbildlich gegliederten Schlusskapitel. Hier meine Learnings:

Erstens, die Strategien der PolitikerInnen werden zunĂ€chst durch die Logik der direkten Demokratie selber bestimmt, die ist auf Mehrheitsbildung aus. Sie trifft, mindestens in der Schweiz, auf eine Parteiensystem, das durch ganz andere Determinanten wie Konkordanz und Föderalismus geformt wurde und eher schwachen Minderheitsparteien fĂŒhrte. Deshalb kommt hierzulande der Koalitionsbildung vor einer Volksentscheidung die erste grosse Bedeutung zu. Kriesis Schluss ist, dass die gemĂ€ssige Rechte – gemeint sind wohl FDP und CVP – die SchlĂŒsselposition einnehmen, denn sie können sowohl mit der populistischen Rechten (der SVP) wie auch der Linke (der SP, GPS) Allianzen eingehen. In der Regel gelinge es so die binĂ€re Logik von Volksabstimmungen zu durchbrechen. Was die Orientierung von Kampagnen betrifft, spricht Kriesi von einer erheblichen Ausrichtung an der Substanz. In der Regel seien die Kampagnen beider Seiten inhaltlich, denn es gelinge ihnen mindestens eine relevante Botschaft zu platzieren. Indes, die Bewertung dieser fĂ€llt gespalten aus, weil es nicht mehr eindeutig sei, ob es sich um eine BegrĂŒndung oder um eine Rahmung der Entscheidung handle. Genau letzteres mache es schwer, den Effekt von Kampagnen zu bestimmen. Denn in der traditionellen Analyselogik stelle man auf die FĂ€higkeit von Botschaften ab, Reaktionen der anderen Seite zu erzeugen. Wenn es jedoch gar keine Reaktionen mehr gĂ€be, versage diese Definition. Wirkungen von Kampagnen könnten dann nur noch anhand des Impacts auf Stimmabsichten gemessen werden. Das wiederum lasse sich nur formal messen, beispielsweise aufgrund der Dauer von Kampagnen oder dem Mitteleinsatz der Akteure. Ersteres sei in der Schweiz auch ohne gesetzliche Regelungen stark routinisiert: Entscheidend sei die Hauptphase, in der Regel die letzten drei Wochen vor dem Abstimmungstag, erweitert durch eine Vorphase, die 4 bis 5 Wochen vorgelagert sei. Sich dabei ein Plus zu verschaffen, hĂ€nge in erster Linie von den finanziellen Mitteln ab, denn diese determierten den relevanten Inserate- und Plakateeinsatz. Ob es dabei einen engen Zusammenhang zwischen Ressourcen und Ergebnissen gĂ€be, lasse sich bezweifeln, resĂŒmiert Kriesi. Richtig sei, dass die Rechte in der Regel ĂŒber mehr Geld verfĂŒge, aber keine Garantie fĂŒr Abstimmungssiege habe. Eine höhere Wirkung vermutet er einzig bei knappen Ergebnissen, wo die Mobilisierung durch Geld jene durch Botschaften ĂŒbertreffen könne.

Damit leitet die Buchbilanz zu den Medienstrategien ĂŒber. Der zweite Schluss Kriesis ist, auch Medienkampagnen seien routinisiert, bisweilen sogar auch ritualisiert. Insgesamt attestiert er den Schweizer Medien jedoch, einen hohen Aufwand zugunsten der direkten Demokratie zu betreiben, welcher primĂ€r der journalistischen Logik folge. Zudem glaubt er genĂŒgend Belege fĂŒr die spitze Folgerung gefunden zu haben, in AbstimmungskĂ€mpfen agiere die Politik, wĂ€hrend die Medien nur reagierten. Auch hinsichtlich der vielfach diskutierten Personalisierung von AbstimmungskĂ€mpfen fĂ€llt die denkbare Kritik zurĂŒckhaltend aus: Ausnahme machten letztlich nur die BundesrĂ€tInnen, die stark medialisiert, von ihrer Funktion her aber zur sachorientierten Vermittlung verpflichtet seien. Zugenommen habe dabei die Zuschreibung von individueller Verantwortung bei Niederlagen, was mit dem Kollegialsystem kollidiere, ohne aber zu erheblichen Problemen gefĂŒhrt zu haben. Negative VerĂ€nderungen im Mediensystem sieht Kriesi vor allem in der Boulevard-Presse, aber auch den Gratismedien. Deren aufklĂ€rungskritische Medienkultur werde aber dadurch relativiert, dass es keine substanziellen Hinweise dafĂŒr gĂ€be, dass man sich ausschliesslich ĂŒber diese Medium infomriere, um sich bei einer Abstimmung zu entscheiden.

Womit wir, drittens, bei den Bedingungen der BĂŒrgerInnen-Entscheidungen angelangt sind. Um diese zu analysieren, verwenden die ForscherInnen den Begriff der PrĂ€disposition, genau genommen der generellen politischen Erfahrung einerseits, der themenspezifsichen Involvierung anderseits. Wenn das gegeben sei, komme es zu frĂŒhen Entscheidungen, die Bestand hĂ€tten; ohne das seien situative Entscheidungen aber verbreitet – mit eigenen Bestimmungsfaktoren. Kriesi spricht dabei von drei Kampagnen-Prozessen: der VerstĂ€rkung anfĂ€nglicher Stimmabsichten, der Mobilisierung von allgemeinen PrĂ€dispositionen und der Bildung von neuen Meinungen durch Kampagnen. Generell sieht er zahlreiche Belege, dass Kampagnen individuelle Lernprozesse auslösen wĂŒrden. Wie sie sich auf Entscheidungen auswirkten, hĂ€nge von der anfĂ€nglich postulierten Typologie ab: VerstĂ€rkung finde sich vor allem bei eingefĂŒhrten Abstimmungsthemen, Aktivierung bei wenig bekannten, und Meinungswechsel komme namentlich bei Themen mit hoher Alltagsferne und betrĂ€chtlicher KomplexitĂ€t vor.

Was heisst das alles fĂŒr die Kardinalsfrage? Der Chef des Forschungsteams entscheidet sich ganz am Schluss des Buches eindeutig fĂŒr „AufklĂ€rung“. Das sei nicht nur die zentrale Aufgabe der politische Kommunikation in direktdemokratieschen Kampagnen, sondern auch die effektive Wirkung. Die ĂŒberwiegende Zahl der bisher untersuchten FĂ€lle sprĂ€che fĂŒr diese Vision der Abstimmungsdemokratie. Die exitierenden Abweichungen kĂ€men vor, wenn die KomplexitĂ€t hoch und die Vertrautheit der BĂŒrgerInnen gering sei, schreibt Kriesi. Dann ĂŒberwiege der Einfluss der Eliteentscheidungen, derweil diese sonst auf die PrĂ€ferenzen der Stimmberechtigten aufbauen mĂŒssten, um Erfolg zu haben.

An diesem Buch ĂŒberzeugt zunĂ€chst die Gesamtsicht der untersuchten Einflussgrössen. Dabei hat die konzeptionelle Erörtung von Abstimmungsentscheidungen in den letzten 20 Jahren betrĂ€chtliche Fortschritte erzielt, und sie hat sich von den Konzepten der Wahlforschung vorteilhafterweise gelöst. Es bleibt aber das Problem von Verallgemeinerungen. Letztlich basiert alles hier Beschriebene auf drei Fallbeispielen aus einem politischen System und in einem vergleichsweise kurzen Zeitraum. Es kommt hinzu, dass eine, vielleicht massgebliche Unterscheidung fĂŒr die Analyse von Schweizer Volksabstimmungen gar nicht diskutiert wird: der Unterschied in der Logik von Oppositionsvorlagen und der von Behördenvorlagen. Bestimmend ist dabei die umgekehrte Beweislast von Kampagnen: Bei Referenden entstehen Vorlagen im Parlament, und sie wissen eine reprĂ€sentative Mehrheit hinter sich, wĂ€hrend dies bei Volksinitiativen in aller Regel nicht der Fall ist. Genau das bestimmt die sehr unterschiedlichen Annahmechancen, die mit den herausgearbeiteten Faktoren wie Koalitionsbildung, Medienwirkungen und BĂŒrgerInnen-Heuristiken fĂŒr Initiativen und Referenden separat erklĂ€rt werden sollten.

Meine Erfahrungen mit der dynamischen Betrachtung von Volksentscheidungen – bei zwischenzeitlich rund 100 Fallbeispielen aus 25 Jahren – lehrt mich, dass das der fundamentale Unterschied ist, auf dem man das Ganze nochmals durchspielen sollte. So könnte es denn auch sein, dass die eine oder andere der sehr positiven Wertungen der politischen Kommunikation in direktdemokratischen Entscheidungen etwas kritischer ausfallen wĂŒrde.

Claude Longchamp