Die Wiener “Presse am Sonntag” hat mich gebeten, eine Uebersicht zu den Stärken und Schwächen der direkten Demokratie in der Schweiz zu verfassen, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Diskussionen über Volksentscheidungen in Oesterreich. Gerne bin ich dem Aufruf nachgekommen, und dokumentiere mein Essay hier für meine Leser auf zoonpoliticon.
Man kann direkte Demokratie danach beurteilen, wie Volksentscheidungen ausfallen: Am Beispiel der Schweiz kommt man da nicht um das Nein zum Europäischen Wirtschaftsraum im Jahre 1992 herum, oder um den abgelehnten, sofortigen EU-Beitritt 2001. Verweisen kann man auch auf das Volks-Ja zum Minarett-Verbot. Einseitige Auswahl, wird man entgegnen müssen, denn der gleiche Souverän, wie man das politisierende Volk in der Schweiz nennt, sagte im Jahre 2000 Ja zu den Bilateralen Verträgen mit der EU, erweiterte diese im Jahre 2005 um die Abkommen von Schengen und Dublin, und führte die vorläufig etablierte Personenfreizügigkeit 2009 in ein dauerhaftes Projekt über.
Kein Land auf der ganzen Welt hat eine so reichhaltige Praxis mit Volksabstimmung Demokratie wie die Schweiz. Zur Anwendung gelangen sie auf allen Staatsebenen – in Gemeinden genauso wie in Städten, und in Kantonen fast noch reichhaltiger als im Bund. Die Politikwissenschaft klassiert die Schweiz zu Recht das umfassendste direktdemokratische System der Welt – mit hoher Aktualität und Geschichte.
Bei der Gründung des heutigen Bundesstaates 1848 wählte man, ganz nach amerikanischem Vorbild, noch die repräsentativ-demokratische Staatsordnung. In den Kantonen gab es jedoch schon zwei Vorbilder der direkten Demokratie: die Versammlungsdemokratie, namentlich in den kleinen konservativen Kantonen mit dem Landsgemeinden, und die Abstimmungsdemokratie in den liberalen Gliedstaaten mit Volksentscheidungen.
Erhebliche Widerstände gegen den Eisenbahnbau führten in den 1860er Jahren zu neuen Forderungen der Demokratisierungen der jungen Demokratie. 1874 wurde die bestehende Volksentscheidung zu Totalrevisionen der Verfassungen durch ein Gesetzesreferendum erweitert, einem Veto gegen Parlamentsentscheidungen, und 1891 kam die Volksinitiative hinzu, mit der man einzelne Paragraphen der Bundesverfassung ändern kann.
Innenpolitisch sind die direktdemokratischen Instrumente weitgehend unbestritten. Sie erfreuen sich einer regen Nutzung durch viele politische Kreise, und sie führen in der Regel zu vernünftigen, grossmehrheitlich akzeptierten Entscheidungen. Umstrittener ist die direkte Demokratie indessen in der Aussenpolitik, seit der vermehrten Verknüpfung der Spären auch in der Verbindung. Die Schweiz hat hier bisher nur defensive Institutionen entwickelt. Seit 1921 kennt sie ein Staatsvertragsreferendum, wonach Abkommen mit dem Ausland der Volksabstimmung vorgelegt werden müssen, wenn 50000 Bürger dies unterschriftlich verlangen. Gestalterisch ist das nicht, sodass man bis heute nach den Möglichkeiten vermehrter Demokratie in der Aussenpolitik und ihren Grenzgebieten sucht.
Zu den Vorteilen direkter Demokratie zählt zunächst der gezielte Sachentscheid. Die Wahlen in Griechenland haben gezeigt, wie Regierungsbildung erschwert sein kann, wenn sie gleichzeitig auch Plebiszite sind. Die Schweiz hat das radikal entkoppelt: Wir wählen zwar alle vier Jahre unsere beiden Parlamentskammer; doch verpflichtet dies die Volks- und Kantonsvertreter nicht auf ein festes Regierungsprogramm. Zwischen zwei Parlamentswahlen entscheiden die Stimmberechtigten auf bundesstaatlicher Ebene in rund 30 Sachfragen und mixen sich so ein Cocktail an Programmen zusammen, die alle für sich eine mehrheitliche Legitimation haben.
Innenpolitisch ist das weniger verbindlich als feste Koalitionsverträge, dafür flexibler. Genau das sichert die Legitimation des politischen Systems. Entsprechend sind Mehrheitswechsel im Konkordanzsystem selten, was politische Konflikte nicht verhindert, sie aber mässigt. Direkte Demokratie abschaffen zu wollen, wäre für jede politische Gruppierung selbstmörderisch. Aussenpolitisch erschwert direkte Demokratie supranationale Entscheidungen, denn Abkommen zwischen Regierungen müssen nicht nur durch das schweizerische Parlament, es kann gut sein, dass auch eine Volksabstimmung mit offenerem Ausgang verlangt wird.
Die Politik, die so entsteht, ist vor allem eines: bürgernäher. Zum Beispiel bei Staatsausgaben, wo in der Schweiz institutionalisierte Sparsamkeit regiert. Das haben zwischenzeitlich auch die meisten Politiker begriffen, sodass die Schweiz eine der wohl weltweit führenden Schuldenbremse eingeführt hat – per Volksentscheid und einschränkender Wirkung auf Deals zwischen Parteien, beispielsweise in eigener Sache . Direkte Demokratie ist zudem anspruchsvoll, aber nicht unmöglich: So kennt die Schweiz eines der am besten ausgebauten Eisenbahnnetze der – dank Volksabstimmungen. Denn was im Sinne der Konsumenten ist, geht bei Volksentscheidungen auch durch.
Das hat alles auch systemische Gründe: Der eigentliche Vorteil dauerhafter direkten Demokratie besteht in der Weiterentwicklung des parlamentarisch geprägten Entscheidungsprozesse! In der direkten Demokratie ist der Volkswille ist nicht nur eine diffuse Grösse, auf die man sich bei Bedarf beruft; er manifestiert sich in verbindlichen Entscheidungen. Petitionen, wie es sie in der Schweiz auch gibt, waren der Ursprung der direktdemokratischen Instrumente, die, weiterentwickelt, politische bindende und damit auch stützende Kraft entwickelt haben. Regierung und Parlament sind dadurch “responsiver“ geworden: Denn wenn sie über die Köpfe der Bürger entscheiden, wie das jüngst bei Liberalisierungen des Energie- oder Gesundheitsbereiches einige Male vorgekommen ist, werden sie gebremst. Bisweilen sind Volksentscheidungen aber auch der Treiber, der, wie in der Umweltpolitik, frühzeitig die Weichen Richtung ökologischer Politik stellte und rein ökonomisch ausgerichtete Programm rechtzeitig umlenkt. Wie die Migrationsfrage schliesslich zeigt, muss auch dieser, sozial sensible Politikbereich, regelmässig damit rechnen, indirekt- und direktdemokratisch mitgesteuert zu werden.
Einem verbreiteten Irrtum muss man dabei sofort entgegnen: Nicht jede Forderung, für die die nötigen Unterschriften gesammelt wurde, wird politische Realität. In jüngster Zeit passierte rund jede vierte Volksinitiative, und jedes zweite Veto scheiterte. Mit anderen Worten: Volksabstimmungen sind für Opponenten eine hohe Hürde, die vor allem dann übersprungen werden, wenn der von Behörden ignorierte Problemdruck hoch ist resp. wenn das Parlament Entscheidungen fällte, die bei einer Mehrzahl der Regierungsparteien keine Festigung gefunden haben.
Direkte Demokratie hat auch ihren Preis: Auch bei weitem nicht alle Schweizer haben zu allen Themen und zu jedem Zeitpunkt eine feste Meinung. Am ehesten noch findet sich das mit weltanschaulichem Profil bei älteren und gebildeten Bürger, während andere ihre Sachentscheidungen vor allem aufgrund ihrer Alltagserfahrungen fällen – oder passen. Die mittlere Stimmbeteiligung beträgt rund 45 Prozent, was gelegentlich als undemokratisch kritisiert wird. Dabei übersieht man allerdings, dass es nicht immer die gleichen Stimmberechtigten mitentscheiden. Vielmehr kennen wir rund 25 Prozent Bürger, die bei jedem Volksentscheid mitwirken und knapp so viele, die nie an Volksabstimmungen teilnehmen. Die andere Hälfte beteiligte sich in Abhängigkeit von Betroffenheit und Stand der Meinungsbildung. Letzteres bedarf entwickelter Fähigkeit zu Kampagnen, über die vor allem die schweizweit verbreiteten Gruppierungen wie die SVP und SP, verfügen. Doch sind auch sie auf Support aus ihnen nahestehenden Organisationen wie Gewerkschaften oder Gewerbeverbände angewiesen, wie dies in noch stärkerem Masse bei FDP und CVP mit Interessengruppen der (Aussen)Wirtschaft der Fall ist.
15 Millionen Franken kostet eine gesamtschweizerische Volksabstimmung die Bürger, wird geschätzt; hinzurechnen muss man die variablen Ausgaben der Parteien und Verbände für ihre Kampagnen. Wichtig ist dabei der Nachweis, dass Volksentscheidungen weniger anfällig sind für Käuflichkeit als beispielsweise Personenwahlen, die reichen Personen Tür und Tor zur politischen Macht einfacher öffnen.
In ausgesprochenen Parteiendemokratien reagieren in der Regel skeptisch auf Forderungen nach Demokratisierung der Demokratie. Denn für sie ist ein etabliertes Parteiensystem der Garant für Demokratie, gerade in der Abgrenzung zur Diktatur. Das mag in den ersten 40 Jahren der Nachkriegszeit auch so gewesen sein; den neuen Partizipationsbedürfnissen, die sich seit 1970 auch in etablierten Demokratien mit aufsteigender Tendenz zeigen, kommen rigide Parteistrukturen mit Begünstigungen für die eigene Klientel und Anbindungen der Zuschauer über personalisierte Politik indessen mehr genügend entgegen. Genau deshalb ist das Schweizer Modell kein Relikt aus ihrer Entstehungszeit, sondern ein Beispiel partizipativer Demokratie, die sich bewährt, weil sie die institutionelle Willensbildung Schritt für Schritt im Sinne vermehrter Bürgerbeteiligung weiterentwickelt.
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